前不久，九部门联合印发《关于进一步激发下沉市场活力 活跃县域消费的意见》（以下简称《意见》），将下沉市场定位为“拓展内需增量空间的战略支撑”。围绕《意见》释放的信号、盘活闲置资源、降低品牌下沉制度成本、因地制宜打造消费场景等议题，本报特邀请专家展开书面圆桌讨论，为激发县域消费活力、畅通城乡经济循环建言献策。

肖 亮 浙江工商大学现代商贸研究中心执行主任、教授

李海伟 开云官方网页版官网经济学院副院长、教授

周 珺 北京工商大学经济学院副教授

（排名不分先后）

问题1：下沉市场被定位为“拓展内需增量空间的战略支撑”，此次九部门联合发文释放了什么信号？与以往促消费政策相比，《意见》在顶层设计和政策思路上有哪些突破性亮点？

周 珺：此次《意见》首次将下沉市场从潜力市场的补充性定位，提升为拓展内需增量空间、建设强大国内市场中的战略支撑。定位升级释放出的信号是，县域消费作为内需新的增长极被赋予了战略使命，正成为构建强大国内市场的关键增量来源和结构性支柱。2025年，中国全年社会消费品零售总额50.12万亿元，增长3.7%，其中乡村消费品零售额6.82万亿元，增长4.1%，增速高出城镇0.5个百分点。县域消费相对更快的增速，构成了内需增量的重要来源。

与以往政策相比，此次《意见》呈现三大突破：一是顶层设计创新，首次以县域消费为独立政策对象，将“千万工程”经验引入消费领域，强调分类施策、精准赋能；二是土地政策突破，允许混合用地、弹性供地等灵活安排，突破县域商业落地难的瓶颈，为市场主体提供明确预期；三是机制创新，建立消费与就业联动机制，通过消费场所加载就业服务等举措，形成内需扩大的内生动力。

李海伟：首先是定位的升格。过去我们说县域消费，更多把它当作“潜力”“空间”来鼓励；这次《意见》的提法是“战略支撑”，意味着下沉市场已经从“可挖的潜力”上升为国家扩大内需战略的“主战场”，与新型城镇化建设、强大国内市场建设直接挂钩。其次从趋势看，大城市消费增长已进入相对平稳阶段，扩大内需必须挖掘县域增量。九部门联合发文释放出一个强烈信号：活跃县域消费不是一家之事，而是贯通流通升级、就业增收、财政保障、土地供给、金融赋能、市场监管的全域性工程，体现了系统集成、协同高效的政策思路。

与以往促消费政策相比，此次《意见》在顶层设计和政策思路上的突破性亮点我认为体现在“转变”上：一是发展逻辑从“增量扩张”向“存量盘活与提质升级并重”转变。二是施策维度从“单点促销”向“供需两端适配联动”转变。三是政策形态从“部门政策”向“要素集成”转变。四是推进模式从“全国统一”向“分类施策”转变。

肖 亮：下沉市场依托全国超70%的常住人口基数，构筑起国内消费扩容升级的底盘。九部门联合印发的《意见》，是国家立足当前内需转型关键期推出的顶层部署，清晰释放出国内消费增长重心向以县域为核心的下沉市场转移的重大信号。文件首次将下沉市场提升至“拓展内需增量空间战略支撑”的高度，意味着未来一段时间，促消费工作将从以往侧重依托重点城市消费转向城乡统筹的全域消费。

与以往促消费政策相比，本次《意见》具有突破性亮点：一是战略视野更宏观。以县域为城乡循环枢纽，统筹城、县、乡三级消费体系，实现下沉市场发展与国家内需战略深度绑定。二是施策逻辑实现长效转型，摆脱侧重依赖消费补贴、以旧换新的短期刺激模式，坚持供需双向协同发力，推动促消费从“短期拉动”向“长效提质”转变。三是实施路径更加精准务实，充分兼顾县域财政承载力有限、商业基础薄弱的现实，摒弃重硬件堆砌、轻运营实效的粗放发展模式，同时依据各地城市能级、经济基础、资源禀赋、消费习惯，推行分层分类精准施策，差异化培育多元消费业态。四是改革聚焦破除制度堵点。聚焦制约市场下沉的制度堵点，通过优化商事制度、盘活存量资源、金融政策赋能等制度松绑举措，切实降低市场主体下沉经营成本，持续激发县域消费市场主体活力。

问题2：《意见》提出要“盘活闲置资源资产”，支持将其改造为便民商业网点、社区消费中心或特色消费新场景。请问这一政策如何推动县域消费载体的提质升级？在丰富消费业态、提升居民消费便利性和可及性方面，预计能带来哪些实质性改变？基层在执行中应如何避免“重盘活、轻运营”，确保消费体验真正跟上？

李海伟：盘活闲置资源资产，核心是“向存量要空间、向机制要增量”。通过破除产权、规划、用途等制度壁垒，让闲置资产转化为赋能消费升级的有效载体。本次政策出台多项突破性实操举措：明确利用存量房产、土地发展养老、托育、便民商业等民生业态，可享受五年过渡期政策，无需变更用地主体和规划条件；支持县级政府盘活腾退国有办公楼、闲置国企资产改建便民消费载体；放开农村集体经营性建设用地入市限制，赋能乡村商业发展；鼓励闲置农房、老旧院落改造为乡村特色消费场景，全方位打通闲置资源转化通道。闲置商业设施改造成社区消费中心，一刻钟便民生活圈向县域延伸，买菜、托育、养老、维修等高频服务就近可得，消费的便利性、可及性会明显提升。

要避免“重盘活、轻运营”，我提三条建议。一是运营前置。在改造方案阶段就同步引入专业运营主体和品牌资源，防止“建成即闲置”。二是分类施策。要全面摸排辖区老旧商场、农贸市场底数。城区老旧商场可引入折扣零售、生鲜电商等业态，乡镇集市改造需兼顾消费休闲与农产品展销功能。三是创新运营机制，对小散商业设施探索“政府引导+市场运作”，通过长期租赁、委托运营等方式，让改出来的空间持续“活”下去。

肖 亮：《意见》将盘活县域闲置资源资产作为消费载体提质的重要抓手，支持老旧商铺、闲置厂房、空置场馆改造升级，精准补齐当前县域商业载体布局失衡、设施老旧、增量不足、点位零散的现实短板。相较于新建商业项目，存量资源盘活具有成本低、落地快、贴近民生的优势，能够针对性补齐城镇社区、偏远乡镇的商业空白，推动县域消费载体从功能单一、布局零散的传统商业格局，向布局均衡、业态适配、便民高效的现代化商业体系转型，有效破解县域消费载体“老、散、弱、缺”的突出问题。闲置资源盘活改造能够从消费业态、场景覆盖、消费可及性三个维度，全方位激活县域消费活力。在提升消费可及性方面，优化乡镇农贸市场、乡村大集等存量基础设施，支持传统集市拓展日用百货、特色小吃、便民维修、生鲜零售等业态，同时聚焦偏远乡村、空心村落等薄弱区域，加密村级便民商业网点，配套完善乡村末端物流、简易冷链设施，有效缩短群众消费半径。

针对基层改造普遍存在的“重建设盘活、轻长效运营，重数量规模、轻消费体验”的突出问题，需立足下沉市场实际：一是建立盘活改造项目前置风险评估机制，将常住人口规模、空置率、财政承受能力纳入项目可行性评价指标。二是坚持市场化主导运营，摒弃政府包办模式，引入第三方专业运营团队参与经营。三是健全动态考评运维机制，以业态存续率、居民满意度、便民服务频次为核心指标，常态化开展巡查督导，动态调整。四是定期迭代消费业态、更新场景模式，真正实现闲置资源从“物理盘活”向“业态激活、体验升级、长效惠民”转变。

周 珺：《意见》提出“盘活闲置资源资产”的政策设计，直指县域商业载体不足的痛点。其核心逻辑在于通过空间再造与功能升级，推动县域消费载体的提质扩容。政策明确支持利用存量房产或土地发展养老、托育等民生类产业，并享受5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持；同时鼓励通过自主、联营、转让等多种方式推进存量土地改造开发，支持县级政府利用腾退办公楼等闲置国有资产改建便民商业网点，并鼓励利用闲置农房发展符合乡村特点的新产业、新业态。

这一政策预计将带来实质性的改变：一方面，通过盘活闲置厂房、办公楼等资源，能够低成本增加社区消费中心、特色消费新场景等优质供给，丰富县域商业业态；另一方面，将村级寄递物流综合服务站与便民商业网点的建设统筹布局，能够切实增强县域商业的辐射能力，提升居民消费的便利度和可及性。

为避免基层在执行中出现“重盘活、轻运营”的问题，基层需前置运营考量，在项目规划阶段即引入专业团队，采用轻资产合作模式降低投入风险；建立以运营质量为核心的考核机制，将客流量、满意度纳入评估体系，确保消费体验持续优化。

问题3：县域消费长期面临的品牌供给不足、商品同质化、物流配送成本偏高等现实瓶颈，制约了居民消费潜力的释放。《意见》在优化营商环境、简化审批、支持连锁经营“一照多址”等方面作出制度安排。请问这些措施如何降低优质品牌和服务下沉的制度成本？在补齐物流短板、改善消费环境、增强居民“敢消费、愿消费”信心方面，政策应如何精准协同发力？

肖 亮：过去连锁品牌拓展县乡市场，普遍存在逐店审批、流程繁琐、跨区域经营隐性门槛较多等问题，审批成本高、落地周期长，极大制约企业下沉布局的积极性。此次“一照多址”改革，允许连锁经营主体凭统一营业执照开展多点经营，免去重复办证、重复核验环节，大幅压缩审批时限、降低合规运营成本。

在补齐物流短板、改善消费环境、增强居民“敢消费、愿消费”信心方面，政策通过多维协同发力，系统补齐县域消费短板、提振消费信心。一是补齐物流流通短板。整合邮政、供销、快递、商超配送等资源，完善县域、乡镇、村级三级物流配送体系，推广乡村共同配送模式，有效压降末端配送成本。二是优化县域商品供给体系。坚持外引内育双向赋能，一方面吸引优质连锁品牌、电商平台等龙头企业下沉布局，丰富中高端、多元化商品供给；另一方面积极培育本土特色品牌、小微商贸主体。三是环境端持续优化县域消费生态，强化市场监管、规范经营秩序、完善售后保障，畅通消费维权渠道。借鉴浙江枫桥经验基层治理逻辑，将ODR在线和解、共享法庭、数字化维权机制向全国县域复制推广，落地适配县域小微场景的“一键和解”快速维权、“放心消费收款码”。

周 珺：针对县域消费长期面临的品牌短缺、商品同质、物流成本高等现实瓶颈，《意见》从降成本、畅流通、稳预期三个维度打出组合拳。在降低制度成本方面，政策着力优化营商环境，对开办超市、便利店等简化审批流程并推进“高效办成一件事”，特别是在符合条件的同一县域地区推行连锁企业和商贸个体工商户“一照多址”，并明确规定不得对连锁企业跨区域经营设置显性隐性障碍，以此破除制度壁垒，降低品牌下沉的交易成本。

在补齐物流短板方面，政策明确要求提高城乡流通网络效能，深入推进邮快合作、农村客货邮融合发展，加快贯通县域商贸物流和快递物流，同时支持产地仓、集采集配中心、冷链仓储保鲜设施、田头市场等建设，以全面提升县域流通现代化水平。

在增强消费保障能力方面，政策通过推动稳岗就业拓展增收途径、强化创业安居释放消费潜力，以及建设消费维权服务站点、督促平台完善消费纠纷快速处理机制等措施，切实提升居民收入预期与消费安全感，解决群众“敢消费、愿消费”的问题。

李海伟：过去连锁品牌在同一县域开10家门店，可能要办10张执照、跑10趟审批；现在《意见》明确在符合条件的同一县域地区推行连锁企业和商贸个体工商户“一照多址”，新增门店只需备案登记；“个转企”证照联办则让个体工商户可以保留字号、成立时间、统一社会信用代码直接转型为企业，同步办理税务、社保、公积金等事项，再加上“不得对连锁企业跨区域经营设置显性隐性障碍”等刚性要求，直接降低了品牌下沉的边际成本，让优质连锁品牌能够以更轻的资产、更快的速度在县域铺开网络，有助于形成规模效应。

针对物流短板，关键在织网而非单点发力。政策提出深入推进邮快合作、农村客货邮融合发展，支持建设产地仓、集采集配中心、冷链仓储保鲜设施，推广标准化托盘和果蔬周转箱，用集约化、标准化摊薄成本，让冷链、生鲜等高价值品类也能低成本下乡。

问题4：《意见》特别强调要“因地制宜打造各具特色的消费场景”，从商业业态创新到商农文旅体融合发展，都突出了差异化发展导向。面对全国2800多个县级行政区千差万别的资源禀赋和发展阶段，如何避免“一刀切”和同质化竞争？在政策执行中应如何建立差异化的考核评估体系？

李海伟：差异化发展确实是下沉市场建设的关键。在政策设计上，文件通篇使用“有条件的地方”“鼓励”“支持”等弹性表述，从存量更新到新业态培育都允许地方量力而行、各取所需；引导各地立足本土优势，挖掘生态资源、民俗文化、特色产业等核心价值，对接新时代居民体验式、休闲式、康养式消费需求，创新发展夜间经济、沉浸式消费、智慧消费、农文旅融合消费等新业态，避免千县一面的同质化发展困境。

在执行路径上，宜实行差异化定位：对人口密集、经济实力较强的县，重在“提质引领”，对标城市消费品质推动商业体系提档升级；对资源有特色、产业有基础的县，重在“特色赋能”，依托生态文旅、民俗文化、特色产业打造消费名片；对人口较少、经济体量较小的县，重在“兜底保障”，优先抓好民生消费和配送“最后一公里”。

考核评估也要体现差异化，构建分类分层、贴合实际的考核指标体系。经济强县重点考核消费升级、首店经济、品牌集聚度；特色县重点考核特色场景培育、客流转化、居民增收带动；基础薄弱县重点考核商业网点覆盖率、便民服务满意度。

周 珺：《意见》高度强调“因地制宜”，从顶层设计上为避免“一刀切”和同质化竞争提供了政策依据。文件明确提出要学习运用“千万工程”经验，分类施策优化消费渠道、丰富品牌供给、提升服务能力，并要求聚焦各地主体功能，建设改造与本地特色产业相结合的专业市场和集散中心。在打造消费场景方面，政策鼓励培育“康养+、文旅+、农业+、民俗+、历史经典+”等特色消费场景，支持相邻县域连片打造跨区域消费经典路线，这为各地发挥比较优势、实现错位发展指明了方向。例如，对于人口密集、经济实力较强的县域，考核重点应放在商业体系提档升级和培育新业态新模式上；对于人口较少、经济体量小的县域，考核重点则应放在确保基础服务覆盖到位、抓好民生兜底“保障网”上。

肖 亮：《意见》明确提出因地制宜打造特色消费场景、推动商农文旅体深度融合，核心导向是立足县域资源禀赋、产业基础、人口能级实施错位发展。依据行政层级、常住人口、地区生产总值、社会消费品零售总额等指标，我国县域市场大致可以划分为三个层级：一是核心县域，人口、GDP和社零总额居于前列的县域，年GDP一般在500亿元以上，年社零总额一般在200亿元以上。二是成长县域。具有相对密集的常住人口，年GDP在100亿元以上，年社零总额在50亿元以上。三是基础县域，常住人口20万人以下，GDP在100亿元以下，社零总额在50亿元以下。在政策执行中可探索建立适合三类下沉市场发展定位、贴合消费提质主题的考核体系。其中，核心县域重点考核新型消费业态创新、品牌首店集聚、区域消费辐射带动、数字消费赋能成效等指标；成长县域重点考核存量商业提质改造、本土特色消费培育、下沉市场消费增量贡献、供需适配提升成效等指标；基础县域重点考核流通基建全覆盖、乡村普惠消费保障、城乡流通末端提质、民生消费兜底成效等指标。

本版撰稿 本报记者 何晓曦